보육서비스, 지방정부는 무엇을 해야 하나
[지방선거 10대 어젠다-육아] 질적 수준 올릴 수 있는 방안 필요
10.03.09 09:26 ㅣ최종 업데이트 10.03.09 11:36 김종해 (mountnc)

Ⅰ. 들어가는 말

 

보육서비스는 우리나라의 사회복지분야에서 가장 급격한 확대가 이루어진 분야라고 할 수 있다. 1991년 영유아보육법이 제정된 이후 정부는 지속적으로 보육서비스의 공급을 확대하기 위해 노력하였으며 보육재정도 꾸준히 확충하였다. 이에 따라 보육법이 제정되던 당시인 1991년에 보육 시설 3670개소, 보육 아동 8만9441명(91년 12월 말 현재) 규모이던 것이 2008년 12월 말 현재로 보육시설 3만3499개소에 보육아동 113만 5502명으로 양적 확대가 이루어졌다. 이러한 양적 확대는 보육 수요자들이 보육 서비스를 보다 용이하게 이용할 수 있는 기회를 증가시켰다는 점에서는 긍정적인 결과라고 할 수 있다.

 

그러나 이러한 변화에도 불구하고 여전히 보육서비스에 대한 만족도는 높지 않은 것으로 보인다(이는 '믿고 맡길만한 어린이집이 없다'는 부모의 말로 대변된다). 그 이유는 정책의 변화에도 불구하고 기존의 정책에 따른 문제점을 충분히 해결하기 못하였기 때문으로 보인다.

 

1991년 영유아보육법 제정 이후 우리나라의 보육정책의 기조는 이중성을 유지하여 왔다. 추상적인 목표 수준에서는 공보육을 지향하기는 했지만 구체적인 정책 실천에서는 저소득층 가정의 자녀에 대한 보육만 정부가 재정을 부담하고 그 외의 가정의 자녀에 대해서는 보호자가 보육비용을 부담하는 선별주의를 유지하여 왔다. 물론 참여정부 이후 보육의 공공성을 정책 목표로 제시하면서 보육료 지원을 확대하여 왔고 현 정부에서도 보육예산을 꾸준히 증가시켜 왔다.

 

그럼에도 불구하고 민간보육시설 위주로 보육시설을 확충하여 왔고 정부의 보육재정 분담이 아직도 충분하지 못하기 때문에 부모들의 체감도는 아직도 보육서비스에 대한 만족도가 높은 편은 아니다.

 

보육서비스의 발전을 위해서는 중앙정부의 책임과 지방정부의 책임이 적절하게 수행되어야 한다. 여기에서는 중앙정부의 책임은 별도로 하고 지방정부가 보육서비스를 발전하기 위해서 관심을 가져야 할 정책들에 대해 논의하기로 한다.

 

Ⅱ 보육서비스 발전을 위한 지방정부의 역할

 

보육서비스 발전을 위해 지방정부가 관심을 가지고 수행해야 할 정책 중에서 가장 중요한 문제는 국공립보육시설의 확충이다. 또한 현재 운영되고 있는 보육시설들이 적절하게 운영되는지를 지도․감독해야 하는 것도 지방정부의 책임이다. 보육비용의 지원은 주로 중앙정부의 지원으로 이루어지며 지방정부의 보육예산은 중앙정부의 예산에 대한 대응자금(matching fund)으로 비용을 부담하지만 지방정부 나름의 지원 기준을 만들어 추가의 지원을 할 수도 있다.

 

1. 국공립보육시설의 확충

 

보육서비스의 큰 특징이자 문제점은 민간의존성이 과도하게 크다는 것이다. 이는 보육시설 현황이나 보육아동 현황을 보면 바로 알 수 있다. [표 1]을 보면 시설 수나 아동 수에 있어서 민간의 비중이 매우 높음을 알 수 있다. 보육시설의 경우에는 국․공립과 법인시설을 포함해도 전체 총 시설의 9.9%에 불과하며 이 시설들을 이용하는 아동 수도 전체 아동의 20%에 불과하다.

 

  
[표] 보육시설 및 보육아동 현황(2008년 12월말 현재)
ⓒ 보건복지가족부 보육정책과
보육시설

  
[그림 1] 보육시설 및 보육아동 구성비(2008년 12월 말 현재). 위쪽 시설수와 아래쪽 아동수를 비교해보면 국공립(맨 왼쪽 파란색) 시설과 민간시설(연두색)의 차이를 볼 수 있다.
보육시설

문제는 이런 경향이 일시적인 것이 아니라 1991년 보육법 제정이후에 지속적으로 강화되었다는 것이다. 다음 [그림 2]와 [그림 3]에서 볼 수 있는 것처럼 보육시설의 구성비나 보육아동의 구성비에서 국·공립시설의 비율이 지속적으로 낮아지고 있으며 대신 민간시설이나 가정보육시설의 구성비가 지속적으로 높아지고 있음을 알 수 있다. 특히 이러한 경향은 1995년부터 1997년까지 보육시설 확충 3개년 계획의 실시 이후에 더욱 심화되었다. 그 이유는 국․공립시설은 목표 대비 확충이 미달된 것에 비해 민간은 목표 대비 초과 확충되었기 때문이다.

 

  
[그림 2] 보육시설 구성비 추이
보육시설
  
[그림 3] 보육아동 구성비 추이
보육시설

이처럼 국·공립시설의 비중이 미약함에도 불구하고 우리 사회는 국·공립시설의 확충에 회의적이다. 그 이유는 하나는 예산부처의 협조 부족(또는 시장 방식의 선호)을, 다른 하나는 지방자치단체의 협조 부족을 들 수 있다. 예산 부처는 1) 기본적으로 과거의 국공립시설 확충 실적이 미비한 상태에서 추가의 예산을 배정할 수 없으며, 2) 국공립시설을 확충할 경우 인건비 지원 등으로 보육예산이 급격히 증가할 것을 우려하면서, 3) 보육서비스를 국공립시설을 통해 제공하는 것보다는 보육료 자율화를 통해 민간부문을 통해 제공하는 것이 더 바람직하다고 판단하기 때문에 국공립시설 확충을 위한 예산 배정에 반대하는 것으로 보인다.

 

지방자치단체가 국공립시설에 협조적이지 않은 이유도 비슷한데, 1) 이미 민간시설 위주로 짜여져 있는 보육서비스 전달체계에서 국·공립시설의 필요성 또는 필요한 이유에 대해 이해하지 못하고 있으며, 2) 시설 신설을 위한 중앙정부의 예산 지원이 제한되어 있는 상태에서 토지구입과 건축을 위한 재원이 부족하고 국공립시설을 확충했을 경우 예산되는 운영비 지원의 증가에 따른 재원의 부족을 우려하고, 3) 원아 모집에 어려움을 겪고 있는 기존 시설, 특히 민간시설들의 반대 때문에 국공립시설의 확충에 적극적으로 나서지 않고 있다.

 

사회복지 분야에서 서비스 전달체계를 구축할 때 쟁점으로 등장하는 것 중의 하나는 공공과 민간, 영리영역과 비영리영역간의 관계와 구조를 어떻게 배열할 것인가의 문제이다. 현재 민간보육시설 위주로 전달체계가 구축되어 있는 상태에서 추가의 국·공립시설의 필요성에 대한 논란이 있는 것은 이러한 쟁점에 있어서 국․공립시설이 가지는 특성에 대한 이해 부족 때문이라고 할 수 있다.

 

첫째는 보육서비스를 전달하는데 있어서 국·공립보육시설과 민간시설의 관계에 대한 문제이다. 흔히들 수적으로 민간시설이 많기 때문에 민간시설이 보육서비스 제공에서 중심의 역할을 담당하고 국·공립시설은 보완적인 역할을 수행해야 한다고 주장한다. 그러나 공공서비스의 성격이 강하면서, 공적 재원에 의해 생산, 제공되는(물론 보호자의 부담도 있지만 현재 계획대로라면 보호자 부담보다 정부 부담, 즉 공적 재원의 비율이 더 높아질 것이다) 보육서비스는 민간이나 영리 영역보다는 공공 영역에서 기본적인 역할을 수행하고 민간영역이 보완적인 역할을 수행하는 것이 더 바람직하다. 따라서 이러한 역할을 수행하기 위해서는 국·공립시설의 비율을 일정 수준이상으로 높일 필요가 있다. 다시 말해 국·공립보육시설은 공공서비스로서의 보육서비스를 위한 기본적 전달체계로서 필요한 것이다.

 

둘째, 서비스의 표준화, 소비자의 능력, 규제 환경 등의 측면에서도 보육서비는 공적 영역에서 담당하는 것이 더 적절하다. 대체적으로 서비스의 생산 과정이나 생산물 자체를 표준화하는 것이 어렵고, 소비자의 선택 능력에 한계가 있어서 경쟁이나 소비자의 선택을 통해 서비스의 생산을 규제하는 것이 어려울 경우에는 공공부문에서 서비스의 생산, 제공을 담당하는 것이 더 적절하다.

 

보육서비스는 이러한 경우에 해당된다고 할 수 있다. 보육서비스가 가지는 긍정적 외부효과, 소비자의 불완전한 정보로 인한 보육시설 또는 보육서비스에 대한 합리적 선택(정보의 비대칭성)과 자발적 선택의 제한, 영유아에 대한 인적 투자로서의 보육서비스가 가지는 전체 사회에 대한 집합적 효용 등을 고려한다면 보육서비스는 공공재(또는 준공공재나 가치재)로서의 성격이 강하며 따라서 공적 서비스로 제공하는 것이 더 적절하다. 특히 정보의 불균형, 즉 보육시설이나 보육서비스의 내용과 과정에 대한 정확한 정보의 부족으로 보육시설에 선택에 한계가 있는 보육서비스를 민간 중심의 전달체계로 구축할 때 생기는 문제를 예방 가능하다.

 

셋째, 국·공립보육시설에 대한 현실적 수요가 있다. 민간시설에 비해 국공립시설에 대한 보호자의 신뢰가 높으며, 이는 단순히 비용의 문제뿐만이 아니라 시설의 운영, 서비스의 질에 대한 사회적 신뢰를 의미한다.

 

넷째, 보육서비스의 질과 비용의 통제가 가능하며, 전체 보육 비용 부담을 낮추기 위한 필요성에서도 국공립시설이 필요하다. 표준보육비용에 보육시설의 설치비를 포함시키면 그 비용은 올라갈 수 밖에 없고 이 경우 정부 지원이 이루어진다 하더라도 보호자의 부담 역시 증가할 수 밖에 없고, 반대로 보호자의 부담을 억제하기 위해서는 정부의 비용 지원이 증가하게 된다. 단기적으로는 현재의 시설을 이용해 보육료를 지원하는 것이 비용이 적게 들지 모르지만 장기적으로는 시설의 설치 비용을 보육비용(또는 보육료)에서 제외하는 것이 비용 효과적이라 할 수 있다. 이 점에서 국․공립시설의 설치가 필요하다.

 

영유아보육법에 의하면 '국가 또는 지방자치단체는 국·공립보육시설을 설치․운영하여야 한다'고 되어 있지만(법 제12조 국·공립보육시설의 설치 등) 현실적으로는 국․공립시설 설치의 최소 기준이 마련되지 않아 실효성이 없는 실정이다.

 

또한 어린이집은 시·군·구 전체의 총량으로는 보육수요를 충족시키는데 한계가 있다. 어린이집 선택과 이용의 중요한 기준 중의 하나가 접근의 용이성(얼마나 집 가까이 있어서 쉽게 이용할 수 있는가)의 문제이다. 따라서 지방자치단체는 지역 전체가 아닌 생활권별로 보육수요를 측정하고 이 수요중 어느 정도를 국·공립보육시설로 충족시킬 것인가를 결정하고 이에 따른 국·공립보육시설 확충계획을 수립, 실천하여야 한다.

 

예를 든다면 단기적으로는 읍·면·동별로 최소 1개소 이상의 국·공립어린이집을 설차한다든지 또는 중․장기적으로는 시·군·구에 필요한 총 어린이집 수요를 추정하고 다시 이를 생활권별로 배치한 다음 전체 어린이집 중에서 30%-50%이상을 국·공립어린이집으로 확충한다는 정책 목표를 제시하고 이를 실천할 수 있는 계획을 수립할 필요가 있을 것이다.

 

2. 보육서비스의 질을 높이기 위한 추가의 지원

 

현재 정부의 보육비용 지원은 중앙정부의 기준에 의해서 이루어지고 있기 때문에 지방자치단체에 관계없이 통일된 지원을 받는다. 이러한 방식은 모든 지역에 일정 수준이상의 통일된 지원과 보육서비스를 제공할 수 있으며 보호자의 비용 부담도 동일하게(물론 보육료는 시․에 따라 다르기 때문에 어느 정도 차이는 있으나 그리 큰 차이는 아니다) 할 수 있다는 장점을 가진다.

 

그러나 영유아보육법에 의한 중앙정부의 기준은 일정 수준의 보육서비스의 질을 제공할 수는 있으나 양질의 서비스를 위한 기준으로는 충분하지 못한 점들이 있다. 가장 대표적인 부분이 교사 대 아동수의 비율로 현행 기준은 보육교사의 부담이 과중하여 양질의 서비스를 제공하는데 한계가 있으며 휴가나 교육 등의 경우 대체교사가 포함되어 있지 못하다는 한계도 있다.

 

일본의 경우 이러한 문제를 지방정부가 독자의 기준을 설정하여 추가의 지원을 함으로써 보호자의 비용 부담을 줄이면서도 동시에 보육서비스의 질을 높이고 있다. 다음 그림은 가와사키 시의 보육재정을 보여주는 그림이다. 이에 따르면 가와사키시는 중앙정부의 기준에 비해 두배 이상의 보육비용을 지원하고 있는데 그 내용은 크게 두가지로 구분된다. 하나는 교사 대 아동수의 비율을 국가 기준보다 강화한 자체 기준을 마련하여 그 인건비를 추가 지원하는 부분(그림중 시 법정외 부담금이 대체로 여기에 해당된다)이고 다른 하나는 보호자의 보육료 경감 기준도 독자적으로 마련하여 추가로 지원하는 부분(그림중 시 자체 경감분이 해당된다)이다.

 

  
[그림 4] 가와사키(川崎)시의 보육재정 구성(시 자체 기준)
보육시설

보다 자세히 설명한다면 일본의 경우 보육료 경감기준이 중앙정부의 기준은 6단계로 되어 있는 반면 가와사키시는 이를 25단계로 세분하여 추가의 지원을 하고 있다. 위 그림중 시 자체 경감분이 이러한 독자적인 기준에 의해 추가로 지원하는 부분이다. 우리의 경우는 소득하위 50%이하 가구는 정부지원 기준단가의 100%, 소득하위 50%초과~60%이하는 60%, 소득하위 60%초과~70%이하는 30%로 차등 지원하는 4단계로만 구성되어 있다([그림 5] 참조). 이를 보면 지원되는 비율의 격차가 큼을 알 수 있다. 따라서 소득하위 60%를 초과하는 계층을 보다 세분화하여(예를 들어 소득 하위 60~70%는 50% 지원, 소득 하위 70~80%는 30%지원, 80% 이상은 전액 부모 부담) 지원한다면 부모의 부담을 줄일 수 있을 것이다.

 

  
[그림 5] 차등보육료 구조
보육

다른 하나는 보육교수의 추가 배치이다. 가와사키 시의 경우 예비보육사(대체 요원)라는 명목으로 보육시설당 보육교사 1인, 충실보육사라는 명목으로 보육교사 4인당 1인을 추가로 상시 배치하고 이에 대한 인건비를 별도로 지원하고 있다. [그림 4]의 내용중 시 법정외 부담금의 중요 부분이 바로 이 추가 인건비 지원이다.

 

우리는 휴가나 교육 등의 경우에 비상근으로 대체교사 인건비를 지원하고 있는데 지방자치단체가 독자적인 기준을 마련하여, 예컨대 보육교수 4-5인당 1인의 대체교사를 상근으로 배치하고 인건비를 추가로 지원한다면 보호자의 비용 부담을 늘리지 않으면서도 보육교사의 근무부담을 줄이면서 동시에 보육서비스의 질을 높일 수 있을 것이다.

 

3. 어린이집의 사회적 책임 수행에 대한 감독

 

어린이집의 사회적 책임은 보육시설이나 보육아동처럼 양화시켜 평가하기 어렵다. 그러나 잇따르고 있는 보육시설의 사고들(보육시설에서의 횡령, 급식의 문제, 아동학대 등의 문제 등)은 어린이집의 사회적 책임 수행이 적절치 못함을 보여주는 사례들이라고 할 수 있다.

 

어린이집의 사회적 책임은 공적 재원을 지원받는 데에서 비롯되는데 크게 두가지로 설명할 수 있다. 하나는 보육시설의 적법한 운영(여기에는 정부지원과 학부모의 보육료를 포함한 보육비용을 적법한 절차로 사용하는 것까지 포함한다)과 사회가 요구하는 적절한 수준의 보육서비스를 제공하는 것으로 이는 보육서비스의 질적 수준과 관계가 있다.

 

보육시설의 사회적 책임이 미흡한 이유는 여러 측면에서 살펴볼 수 있는데 첫째는 국․공립시설의 위탁의 문제이다. 현행 국․공립시설의 대부분은 민간에 위탁 운영되고 있다. 따라서 수탁자의 선정은 보육서비스의 질과 시설의 투명한 운영에 절대적인 영향을 끼친다. 그러나 시․군․구에 위임되어 있는 위탁 절차와 기준이 명료하지 않으며, 일부 지역에서는 지역 정치와 관련되어 어린이집 문제의 출발점이 되고 있다.

 

둘째로는 보육시설의 기준의 문제로 대표적인 것이 1인당 시설 면적, 교사 1인당 아동 수의 비율 등이 해당된다. 보육 서비스의 질에 대한 법적 규정은 규제가 아니라 보호자가 보육서비스를 안심하고 이용할 수 있도록 하는 기준 또는 보호 기제라는 점에서 이러한 기준은 보육서비스의 질적 수준을 결정하는데 중요한 요인으로 작용한다. 현재 이 기준은 영유아보육법에 의해 규정되고는 있으나 충분하지는 않다.

 

셋째는 시설 운영의 폐쇄성이다. 대개 보육시설에서의 사고는 어린이집이 원장 중심으로 운영되며 지방정부의 관리·감독이 부실한데서 나타난다. 어린이집의 인사와 재정 등의 운영이 보육교사나 보호자의 참여 없이 원장 개인 중심으로 운영되며(영유아보육법 개정으로 인해 운영위원회를 설치할 수 있도록 하였으나 아직까지는 실효성이 떨어지고 있다), 지방자치단체의 담당 인력 부족으로 인해 사회적 책임에서 문제가 발생할 개연성이 상존하며, 특히 민간시설의 경우에는 지금까지 지도·감독의 사각지대로 존재하였다.

 

이러한 문제점들을 예방·해결하기 위해서는 지방정부의 역할이 중요하다. 첫째로는 국·공립보육시설의 위탁을 투명하게 하여야 한다. 기준과 절차를 사전에 공개하고 선정과정도 지방정치의 영향력이 미치지 않는 공정한 기준을 마련하여야 한다.

 

둘째는 어린이집의 운영에 대한 지도․감독을 강화하여야 한다. 특히 어린이집 설치·운영에 관한 기준을 적절하게 준수하고 있는지에 대해 감독할 수 있는 방안을 마련하여야 한다. 특히 일부 민간시설에서 문제가 되고 있는 과도한 추가비용을 근절시킬 수 있는 방안이 필요하다. 또한 어린이집의 운영에 학부모가 실질적으로 참여할 수 있도록 하는 것도 중요하다.

 

지방자치단체가 독자적인 기준을 마련하여 추가의 지원을 한다는 것은 그만큼 보육서비스의 공공성이 강화되는 것으로 보육시설의 사회적 책임도 더 커지는 것이라고 할 수 있다. 따라서 지방자치단체의 지도 감독의 책임도 더 커지는 것으로서 지원을 위해서는 일정한 요구 수준을 충족하는 것(예를 들어 운영위원회의 설치 운영이나 추가비용의 금지 등)을 조건으로 지원하는 방안을 마련할 필요가 있다.

 

Ⅲ. 결

 

보육서비스는 그 동아의 양적 확대에도 불구하고 필요로 하는 모든 부모와 어린이가 신뢰하고 이용할 수 있는 측면에서는 아직 부모들의 요구를 충분히 충족하지 못하고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 중앙정부와 지방정부, 보육시설들이 서로 보완적인 관계를 가지고 해결해야 할 과제들이 있다.

 

중앙정부는 양질의 서비스를 제공하기 위한 기준을 설정하고 기본적인 재정을 마련하여야 하며 보육시설은 적절한 시설의 운영과 양질의 서비스 제공이라는 사회적 책임을 수행하여야 한다. 지방정부는 양자의 중간에서 이를 보완할 수 있는 책임을 수행해야 한다.

 

우선은 보육서비스 전달체계의 기본 인프라라고 할 수 있는 국·공립보육시설을 확충하여야 한다. 특히 유의할 것은 시군구 차원이 아니라 생활권 단위에서의 국공립보육시설 확충계획을 수립하고 실행하여야 한다. 둘째는 보육시설에 대한 지도감독의 책임이다. 보육시설들에 필요한 지원을 하면서 동시에 이들 보육시설들이 적법하게 시설을 운영하고 양질의 서비스를 제공하는 가에 대한 지도감독이 이루어져야 한다. 마지막으로 지방자치단체별로 고유의 기준을 마련하여 추가의 지원으로 보육서비스의 질적 수준을 올릴 수 있는 방안도 마련할 필요가 있다.

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